Om in de hiervoor genoemde behoefte aan fasering te kunnen voorzien, is in de Wabo al de mogelijkheid opgenomen dat een vergunning gefaseerd in twee voor beroep vatbare deelbesluiten kan worden verkregen. Per deelbesluit kan (in de tijd) over de aanvaardbaarheid van afzonderlijke activiteiten helderheid worden verkregen. De besluiten van de eerste en tweede fase samen vormen onder de Wabo de omgevingsvergunning. De aanvrager bepaalt hierbij ook al de volgorde waarin de activiteiten worden aangevraagd.

Onder de Wabo wordt zowel het werken met het vereiste van onlosmakelijke samenhang als het omgaan met de regeling voor gefaseerde vergunningverlening niet altijd eenvoudig gevonden. Met regelmaat komt in de rechtspraak dan ook de vraag aan de orde in hoeverre activiteiten wel of niet onlosmakelijk zijn. Ook uit een eerste evaluatie van gebruikerservaringen met de Wabo en het Omgevingsloket online blijkt dat het begrip onlosmakelijke samenhang vragen oproept en dat bij omvangrijke projecten vaak wordt gewerkt met deelvergunningen en het gefaseerd verlenen van omgevingsvergunningen.96 De faseringsregeling van de Wabo is bovendien procedureel complex en beperkt alsnog de vrijheid van de aanvrager om een vergunning voor onlosmakelijke activiteiten in meer dan twee fasen te verkrijgen. Daarom wordt onder de Wabo, ondanks de faseringsregeling, een gebrek aan flexibiliteit ervaren. Deels is hieraan tegemoet gekomen met een wijziging van de Wabo waarmee de mogelijkheid is geboden om de omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan los en vooruitlopend op een bouwactiviteit te kunnen aanvragen.97

Nu in het voorliggende wetsvoorstel meer vergunningplichtige activiteiten aan het stelsel van de omgevingsvergunning zijn toegevoegd, wordt het aantal combinaties van onlosmakelijke activiteiten dat zich kan voordoen groter. Hierdoor zou de regeling voor onlosmakelijke samenhang bewerkelijker, de flexibiliteit minder en de praktische toepassing ingewikkelder worden. Vandaar dat het vereiste van onlosmakelijke samenhang vanuit de Wabo niet is overgenomen in de Omgevingswet. Procedureel wordt hiermee een aanzienlijke vereenvoudiging bewerkstelligd, waarbij een procedurele faseringsvariant geheel overbodig is. Het vervallen van het vereiste heeft geen ongewenste gevolgen. Een handeling is namelijk verboden zolang niet voor alle activiteiten die daar onlosmakelijk deel van uitmaken, een vergunning is verleend. Om bij overtreding te kunnen handhaven, is het vereiste van onlosmakelijke samenhang dus niet nodig. Een aanvrager is er zelf verantwoordelijk voor dat hij voor alle activiteiten die hij verricht beschikt over de vereiste vergunningen. De Omgevingswet faciliteert de aanvrager hierbij doordat hij met het doorlopen van de «vergunningscheck» uit het Omgevingsloket online kan zien voor welke activiteiten een vergunning is vereist. Bovendien rust op grond van artikel 3:20 Awb op het bevoegd gezag de inspanningsverplichting om een aanvrager in kennis te stellen van eventuele andere op aanvraag te nemen besluiten die ook nodig zijn met het oog op de activiteiten die hij wil verrichten. De initiatiefnemer kan er vervolgens zelf voor kiezen om alle activiteiten tegelijk of afzonderlijk en gespreid in de tijd aan te vragen. Zo heeft de initiatiefnemer het zelf in de hand om een fasering aan te brengen in het traject van aanvragen en verkrijgen van de vergunningen. Het is de verantwoordelijkheid van een initiatiefnemer om zich te laten informeren over de geldende wet- en regelgeving en dat hij beschikt over de vereiste vergunning voor alle activiteiten die hij gaat verrichten. Eveneens is het de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer dat hij activiteiten tegelijk aanvraagt in gevallen waarin een gelijktijdige beoordeling van activiteiten voordelen biedt. Echter ook het bevoegd gezag vervult hierin een rol om een aanvrager te informeren over geldende wet- en regelgeving. Het vooroverleg, dat zeker bij complexere projecten vanzelfsprekend is, heeft hierin een belangrijke functie. Uiteindelijk is het aan de initiatiefnemer om te voorkomen dat hij een vergunning vraagt voor bijvoorbeeld een bouwplan dat hij, naar later eventueel blijkt, nog moet aanpassen vanwege eisen die voorvloeien uit algemene regels of een later aangevraagde vergunning voor een andere activiteit waaruit eisen voortvloeien voor dat bouwwerk.

Het wetsvoorstel bevat nog in één geval het vereiste van gelijktijdige indiening, gelet op een verplichting die voortkomt uit de richtlijn industriële emissies. Dit vereiste is aan de orde als er sprake is van een aanvraag voor een vergunning om een milieubelastende activiteit en een wateractiviteit, als die activiteiten betrekking hebben op dezelfde IPPC-installatie. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 5.7, derde lid.

Daarnaast wordt een samenhangende benadering van (complexe) activiteiten gewaarborgd door voor een aantal situaties waar een integrale afweging Europeesrechtelijk verplicht is of vanwege de milieubezwaarlijkheid zeer wenselijk is, te kiezen voor een relatief ruime omschrijving van de vergunningplichtige activiteit. Als één activiteit worden in ieder geval IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen* aangemerkt. Dit zal geregeld worden in de uitvoeringsregelgeving. Hiermee wordt voor deze activiteit geborgd dat er sprake is van één bevoegd gezag voor vergunningverlening en eventuele voor de activiteit geldende algemene regels en voor toezicht en handhaving. Verder is een grondslag opgenomen waarmee voor aangewezen gevallen kan worden geborgd dat de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit niet eerder in werking treedt dan nadat een omgevingsvergunning voor een andere activiteit in werking is getreden. Hiermee kan worden voorkomen dat er voor de handhaving of uitvoering ondoelmatige situaties ontstaan.

Tot slot wordt er hier op gewezen dat voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten de bestaande regeling uit de Wabo wordt voortgezet, op grond waarvan een dergelijke aanvraag ook wordt aangemerkt als aanvraag om af te wijken van het omgevingsplan als het bouwplan daarmee in strijd is. Hier wordt in het navolgende verder op ingegaan.

Gefaseerde vergunningverlening voor bouwen in strijd met het omgevingsplan

Een veel voorkomende toepassing van het gefaseerd in de tijd aanvragen van vergunningen betreft het bouwen van een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat het omgevingsplan een grotere reikwijdte kent dan het bestemmingsplan, zal de behoefte aan gefaseerde vergunningverlening onder de Omgevingswet op dit punt waarschijnlijk nog toenemen. In de vorige paragraaf is al aangegeven dat, op de daargenoemde uitzondering na, fasering in principe altijd mogelijk is.

Aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten worden getoetst aan de in het omgevingsplan gestelde regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken. Ondanks dat het omgevingsplan een grotere reikwijdte kent dan het bestemmingsplan, krijgen de beoordelingsregels uit het omgevingsplan daarmee voor bouwactiviteiten in beginsel geen andere invulling dan onder de Wabo. Een bouwactiviteit wordt dus niet getoetst aan alle andere regels die in een omgevingsplan zijn gesteld. Ook niet in geval die andere regels een belemmering zouden kunnen opleveren voor het bouwplan. Zo wordt een aanvraag voor een bouwactiviteit niet getoetst aan regels in het omgevingsplan over het kappen van bomen of het slopen van bestaande bouwwerken. Wel wordt getoetst aan de regels over de plaats, de vormgeving en het uiterlijk van bouwwerken en het gebruik van bouwwerken. Denk hierbij aan regels over goot- en nokhoogte, bouwvolume, oppervlakte en redelijke eisen van welstand. Als de bouwactiviteit een verbouwing van een als gemeentelijk monument aangewezen gebouw betreft, zal het bouwen ook getoetst worden aan de daarvoor geldende (bouw)regels. Het verbouwen betreft immers ook het wijzigen van het monument. Door de toevoeging van de regeling voor gemeentelijke monumenten in het omgevingsplan, treedt hier dus wel een verruiming op in het toetsingskader voor de bouwactiviteit.

Naast de in het omgevingsplan opgenomen regels over bouwactiviteiten, wordt ook getoetst aan de regels over het gebruik van bouwwerken. Daarmee wordt een voortzetting beoogd van de praktijk waarin wordt beoordeeld of het voorgenomen gebruik van het bouwwerk voldoet aan de in het omgevingsplan gestelde regels over het gebruik van bouwwerken. De in de rechtspraak ontwikkelde lijn kan hierbij worden voortgezet dat bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan (straks: omgevingsplan) niet alleen wordt bezien of het bouwwerk in overeenstemming met de bestemming (straks: functie of functies) kan worden gebruikt, maar ook of het bouwwerk met het oog op dat gebruik wordt opgericht. Dit houdt in, dat een bouwplan in strijd met de bestemming (straks: functie of functies) moet worden geoordeeld als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming (straks: functie of functies) voorziet.98

Als een aangevraagd bouwplan in strijd is met de regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken geldt in beginsel dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd, tenzij vanwege deze strijd al eerder een omgevingsvergunning is verleend. In dat laatste geval past het bouwplan binnen een al eerder verleende vergunning voor een afwijkactiviteit waarmee voor het desbetreffende bouwplan al eerder is toegestaan om af te wijken van het omgevingsplan. Ook hiermee wordt de werking van artikel 2.10, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo gecontinueerd.

Net als in de Wabo voorziet het wetsvoorstel er in artikel 5.16 in dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit ook wordt aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, voor zover die bouwactiviteit in strijd is met een in het omgevingsplan gestelde regel over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken en vanwege deze strijd niet eerder een omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend. Deze conversie, waarin de aanvraag voor de bouwactiviteit ook wordt aangemerkt als aanvraag voor de afwijkactiviteit, vindt ook nu al op grond van artikel 2.10, tweede lid, Wabo, plaats als een aangevraagd bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Net als onder de Wabo blijft ook onder de Omgevingswet de lijn dat het bevoegd gezag uiteindelijk de verantwoordelijkheid draagt dat de eventuele strijd met het omgevingsplan wordt opgemerkt. Als een eventuele strijd met het omgevingsplan ook door het bevoegd gezag niet wordt opgemerkt en de vergunning voor alleen de bouwactiviteit wordt verleend, impliceert die vergunning het rechtsoordeel dat geen sprake is van een met het omgevingsplan strijdig bouwplan. Als belanghebbenden niet in bezwaar of beroep tegen dit besluit opkomen en zo’n vergunning wordt onherroepelijk, kan de vergunninghouder een eventuele strijd met in het omgevingsplan opgenomen regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken (in het kader van een handhavingsbesluit) niet meer worden tegengeworpen.

Als het bevoegd gezag de eventuele strijd met het omgevingsplan wel opmerkt en de aanvraag ook aanmerkt als aanvraag om vergunning voor de afwijkactiviteit, kan de vergunning alleen worden verleend als de desbetreffende afwijking van de bouw- of gebruiksregels uit het omgevingsplan aanvaardbaar wordt geacht. Als de afwijkactiviteit aanvaardbaar wordt geacht, wordt hiertoe de omgevingsvergunning tegelijkertijd met de bouwactiviteit verleend. Wordt de afwijking niet aanvaardbaar geacht, dan zal de vergunning voor beide activiteiten worden geweigerd.

Als er naast regels over bouwactiviteiten en het gebruik van bouwwerken ook andere regels aan de realisering van het bouwplan in de weg staan, wordt de benodigde afwijking van die regels niet automatisch in de bovenbeschreven conversie meegenomen. Deze regels kunnen er immers ook niet toe leiden dat de vergunning voor de bouwactiviteit moet worden geweigerd. Wel geldt in dat geval dat het bevoegd gezag toepassing geeft aan artikel 3:20 Awb en bevordert dat de aanvrager in kennis wordt gesteld van andere op aanvraag te nemen besluiten. Het is al vaste rechtspraak over bouwvergunningen dat het bevoegd gezag in beginsel gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht is om de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen om zijn aanvraag zo te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van een vergunning worden weggenomen.99 Zolang het daarbij gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard, is hiervoor geen nieuwe aanvraag vereist. Als wijzingen plaatsvinden die niet van ondergeschikte aard zijn, moeten de nader ingediende stukken aangemerkt worden als een nieuwe aanvraag.100 Mede in het verlengde van hiervoor genoemde jurisprudentie en ter vervulling van de taak uit artikel 3:20 Awb, mag van het bevoegd gezag een actieve rol worden verwacht om de aanvrager te wijzen op eventuele andere regels uit het omgevingsplan die mogelijk een belemmering kunnen vormen voor de realisering of het gebruik van het aangevraagde bouwplan. De aanvrager kan in zo’n geval, in overleg met het bevoegd gezag, besluiten om zijn aanvraag aan te vullen door ook andere afwijkactiviteiten toe te voegen aan zijn aanvraag. Het staat de aanvrager vrij om de benodigde omgevingsvergunning voor andere afwijkactiviteiten ook later en apart van de aanvraag voor de bouwactiviteit en daarmee onlosmakelijk samenhangende afwijkactiviteit aan te vragen.

Zoals al eerder toegelicht, verruimt het wetsvoorstel de mogelijkheden om activiteiten gefaseerd, met afzonderlijke aanvragen om een omgevingsvergunning, gespreid in de tijd aan te vragen. Zo kan een aanvrager er voor kiezen om de vergunning voor een afwijkactiviteit voor de realisering van een met een omgevingsplan strijdig bouwplan, los en voorafgaand aan de later aan te vragen bouwactiviteit aan te vragen. Het bevoegd gezag beschikt hierbij over een ruime mate van vrijheid om het detailniveau van een aanvraag voor de afwijkactiviteit te bepalen. In overleg met de aanvrager kan er hierbij voor worden gekozen om op basis van relatief globale gegevens over plaatsing, bouwvolume en bouwhoogte te beoordelen of de afwijkactiviteit kan worden toegestaan. De (bouwkundige en stedenbouwkundige) detailleringen kunnen vervolgens aan de orde komen bij de later in te dienen aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit. De vergunning voor de afwijkactiviteit, die toestaat om voor een bouwplan af te wijken van het omgevingsplan, maakt vervolgens deel uit van het toetsingskader van de later aan te vragen omgevingsvergunning voor de betrokken bouwactiviteit. Aan die eerder verleende vergunning voor een afwijkactiviteit kunnen, met het oog op de betrokken bouwactiviteit, voorschriften zijn verbonden waar de later in te dienen aanvraag voor de bouwactiviteit op wordt beoordeeld. Zo kan er voor worden gekozen worden om aspecten waarover het omgevingsplan regels kan stellen, zoals regels over het uiterlijk van het bouwwerk (redelijke eisen van welstand), de bouwhoogte, dakhellingen, nokhoogten of de mate waarin op eigen terrein in de parkeerbehoefte moet worden voorzien, niet direct in het kader van de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit uitputtend te beoordelen, maar pas bij de beslissing over de vergunning voor de bouwactiviteit. Zo is het voor het bevoegd gezag mogelijk om, afhankelijk van het (gewenste) detailniveau van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, belangrijke beoordelingsaspecten feitelijk te beoordelen in het kader van de later aan te vragen omgevingsvergunning voor het concreet uitgewerkte bouwplan. Hiermee worden de mogelijkheden voor flexibiliteit verder vergroot.

Een aanvrager bepaalt voor welke activiteit vergunning wordt gevraagd. Als de aanvraag een afwijkactiviteit betreft, betekent dit niet dat de aanvrager alle activiteiten die op een bepaalde locatie zullen worden verricht, gelijktijdig als onderdeel van die activiteit zou moeten aanvragen. Dat zou er feitelijk op neer komen dat bij de bouw van een woonwijk, elk te onderscheiden activiteit die moet plaatsvinden in strijd met het omgevingsplan in één keer zou moeten worden aangevraagd. Dat is niet de bedoeling. Zo blijft het mogelijk dat gespreid in de tijd afzonderlijke omgevingsvergunningen worden verleend voor afwijkactiviteiten die bijvoorbeeld bestaan uit het kappen van bomen, het bouwrijp maken van gronden, het aanleggen van wegen en het bouwen van gebouwen. De aanvrager bepaalt de reikwijdte van zijn aanvraag. Het bevoegd gezag bepaalt uiteindelijk of de minimale omvang van de activiteit die in de aanvraag is afgebakend en de daarbij overgelegde gegevens toereikend zijn om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen en daarop een goede beslissing te kunnen nemen. Een evident voorbeeld waarbij een bevoegd gezag geen goede beslissing kan nemen op een aanvraag, is de bouwactiviteit die enkel bestaat uit het bouwen van een dak op een plaats waar nog geen bouwwerk aanwezig is. Het kan niet zo zijn dan een dergelijk geïsoleerd bouwdeel, dat bouwkundig en functioneel onlosmakelijk verbonden is met het onder het te bouwen dak gelegen overige deel van het bouwwerk, los wordt aangevraagd. Het is niet mogelijk om een bouwwerk op te knippen in allerlei losse bouwdelen en daarvoor afzonderlijke vergunningen aan te vragen. Bouwdelen die bouwkundig en functioneel zo met elkaar verbonden zijn dat een geïsoleerde beoordeling van die verschillende delen niet mogelijk is, moeten samenhangend als onderdeel van één bouwplan worden aangevraagd. Een dergelijke benadering geldt mutatis mutandis ook voor afwijkactiviteiten. Dat is overigens niet anders dan zoals dat nu onder de Wabo geldt voor de activiteit «strijdig (planologisch) gebruik». De aanvraag moet een zinvolle beoordeling van de aanvaardbaarheid van de activiteit mogelijk maken. Daarvoor kan het in algemene zin vereist zijn dat een activiteit een minimale omvang heeft.

Loslaten van het begrip «inrichting» als aangrijppunt voor de vergunningplicht

Het begrip «activiteit» is het centrale aangrijpingspunt voor het aanwijzen van de vergunningplicht voor activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu en voor het stellen van algemene regels hierover. Het huidige omgevingsrecht bevat verschillende vergunningplichten en andere individuele toestemmingen (ontheffingen) voor het reguleren van activiteiten met milieugevolgen, waaronder de omgevingsvergunning uit artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, voor de activiteit:

«1°. Het oprichten, 2°. Het veranderen of veranderen van de werking of 3°. Het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk». Maar de huidige wetgeving kent ook andere toestemmingen op milieugebied, zoals:

– het vereiste van een ontheffing voor bepaalde afvalwaterlozingen in het riool;

– het vereiste van een ontheffing voor bepaalde afvalwaterlozingen in het grondwater en in de bodem;

– het verbod om (zonder ontheffing) buiten inrichtingen afvalstoffen te verbranden;

– het verbod om (zonder ontheffing) buiten inrichtingen afvalstoffen te storten;

– ontheffing voor het hebben van een systeem voor warmte-en-koude-opslag in bepaalde gebieden.

Van laatstgenoemde vergunningen of ontheffingen worden er per jaar meer verleend dan de «milieuvergunningen voor inrichtingen» op grond van de Wet milieubeheer en de Wabo. Het wetsvoorstel kent voor alle genoemde soorten toestemmingen, één grondslag voor vergunningen voor het uitvoeren van activiteiten met milieugevolgen. Er is daarom gekozen voor een begrip op een hoger abstractieniveau dan het begrip inrichting, namelijk (milieubelastende) activiteit.

Voor een deel van de milieubelastende activiteiten die vanwege de omvang van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving en de noodzaak van integrale besluitvorming onder Europese regelgeving vallen, zoals de richtlijn industriële emissies, kan met het begrip (milieubelastende) activiteit de implementatie worden vergemakkelijkt. Er kan rechtstreeks worden aangesloten bij het begrip installatie van die richtlijn, te weten: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I van de richtlijn of in deel 1 van bijlage VII van de richtlijn vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.